2 Концепция развития сферы государственных услуг в условиях цифровизации
Процесс цифровизации государственного управления может стать эффективным инструментом, который может оказать значительное влияние в противодействие коррупции и фальсификации государственной статистики, а все участники процесса управления должны быть нацелены на результат своей работы.
Причем, по мере развития той самой цифровой экономики будет развиваться и кибербезопасность.
— постепенного перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти;
— развития и повышения качества инфраструктуры доступа к информационным ресурсам государственных органов, а также к системе государственных и муниципальных услуг;
— обеспечения решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства;
— развития инфраструктуры электронного правительства.
Значительные усилия по цифровизации российской экономики стали предприниматься государством начиная с 2008 года. Именно в этот период государство стало осуществлять весомые шаги по внедрению широкополосного Интернета в регионах страны.
Так, 7 февраля 2008 г. поручением Президента Российской Федерации № Пр-212 был утвержден важнейший документ стратегического планирования — Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации.
В соответствии с требованиями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления» от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ каждый орган власти был обязан иметь свой сайт и размещать информацию о своей деятельности в открытом доступе. Оформление сайтов разных органов власти различается, но есть обязательная структура разделов (страниц) сайтов.
Нужно понимать, что потребность в создании электронного правительства в России возникла не случайно. Это было связано с реальным запросом российского общества на использование всех преимуществ внедряемых информационных технологий как для отдельных граждан, так и для представителей бизнеса.
Характеризуя текущее на тот момент состояние сферы ИКТ в Российской Федерации, в данной программе отмечалось, что одними из факторов, ограничивающих развитие информационного общества в России, являются недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации, высокий уровень дифференциации в использовании ИКТ в домохозяйствах различных регионов, низкий уровень владения навыками использования ИКТ как у населения, так и у чиновников разного уровня.
Одним из существенных ограничителей развития информационного общества было отсутствие инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов власти между собой, с населением и организациями.
Тем не менее процесс развития не останавливался, о чем свидетельствует проект концепции развития электронной демократии в рамках реализации государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)», размещенной на сайте Минкомсвязи России. Был создан портал «Электронная демократия».
В проекте «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» было дано различие понятий «электронное правительство» и «электронная демократия», были определены основные приоритеты, направления и этапы развития механизмов электронной демократии в России до 2020 года.
В настоящее время ЭПЦ активно используется во всех сферах взаимодействия власти, бизнеса и рядовых потребителей услуг: В2В, G2B, а также G2C, что дополняется развитием услуг электронного правительства (e-government) и его основного подразделения по работе с клиентами — портала государственных услуг.
Еще одним новшеством в сфере информационных технологий стало внедрение онлайн-касс. Так, начиная с 2017 года в России стали обязательными онлайн-кассы, позволяющие автоматически отправлять всю информацию о покупках в Федеральную налоговую службу. Покупатель при этом может получить чек в электронном виде.
Основными программными документами, действующими в данной сфере в настоящее время, являются:
— государственные услуги будут оказываться в рамках единой цифровой облачной платформы, имеющей открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия и позволяющей расширять возможности взаимодействия граждан с государством путем создания ими собственных приложений, работающей на базе данной платформы;
— минимизация коррупционных рисков за счёт практически полного исключения влияния человеческого фактора в административной системе и создания т.н. «безлюдной» схемы взаимодействия;
— «наделение субъектностью» используемых встроенных программных сущностей (т.н. интеллектуальных агентов), в том числе их налогообложение, ответственность, идентификация и т.п.;
— оптимизация налогообложения за счёт использования интеллектуальных агентов, работающих по принципу «умных контрактов» с индивидуальным расчетом налоговой нагрузки;
— внедрение высокотехнологичной адаптационной модели, автоматизированной приоритизации части бюджетных расходов;
— предоставление государственных услуг через единую цифровую платформу, имеющую открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия.
Каковы достижения России во внедрении цифровых технологий в государственное управление?
Ярким примером достижений является единый портал органов государственной власти Российской Федерации. Сайт Президента Российской Федерации (http://kremlin.ru/) обеспечивает доступ граждан России к правовой, технической и др. информации.
Сайт Правительства Российской Федерации дает необходимый и достаточный объем информации о работе Правительства, министерств и ведомств, имеет перекрестные ссылки, обеспечивающие оперативный доступ к: порталу госуслуг, порталу госпрограмм, к единому порталу бюджетной системы Российской Федерации, порталу единой информационной системы в сфере закупок, порталу «Открытое правительство», федеральному порталу государственной службы и управленческих кадров и др., всего 26 ссылок.
Например, во многих субъектах Российской Федерации разработаны и приняты планы по внедрению механизмов (инструментов) открытости органов исполнительной власти.
В Москве были инициированы такие проекты, как: «Активный гражданин», «Наш город», краудсорсинг-платформа для общественного обсуждения социальнозначимых городских вопросов о работе учреждений здравоохранения, культуры, образования, офисов госуслуг и др. В регионах инициатива Москвы получила развитие в виде, например, интерактивного портала «Управляем вместе» (Пермский край), «Активный регион «Республика Коми» (Республика Коми), интерактивный портал «Открытый регион 71» (Тульская область) и др.
В десятках субъектов Российской Федерации внедрены практики партисипаторного бюджетирования, например, в Тульской области, в Краснодарском крае, Ульяновской области, Ярославской области и др., где реализуется проект «Открытый бюджет».
Во многих регионах запущены порталы «Открытых данных». Например, Ульяновская область раскрыла более 650 датасетов. Томская область лидирует в сфере публикации открытых данных, в регионе есть возможность получить 145 госуслуг в электронном виде, в том числе 25 муниципальных.
— отсутствие заинтересованности власти в реальном использовании инструментов Открытого правительства при одновременном недостаточном спросе на открытость со стороны общества;
— риск разочарования граждан в инструментах Открытого правительства за счет того, что далеко не каждая выдвинутая и поднятая на уровень власти проблема в обязательном порядке должна быть решена;
— риски ограничения доступности к использованию ресурсов цифровой среды в связи с ужесточением правил их применения, в том числе цензуры, «применения средств блокировки и фильтрации противоправной информации».
Сравнение подходов правительств России и Республики Индия во внедрении цифровых технологий в государственное управление показывает, что во многом эти подходы «созвучны», так как применяемые технологии и инструменты определяются научно-техническими прогрессом, вызовами новой постиндустриальной эпохи.
Цифровые технологии способствуют тому, чтобы системы управления государств отвечали нынешним и будущим потребностям общества, а их использование было увязано с целями устойчивого развития.
Однако эти цифровые инициативы не должны ограничиваться исключительно ведомственными интересами. Для того, чтобы эффективно поддерживать и развивать эти цифровые инициативы, органы управления должны предоставить гражданам то, что им нужно и к чему они стремятся, а не просто типовую модель. Только подход, ориентированный на гражданина и на включение граждан, может обуздать постоянно меняющиеся технологии и помочь создать рекурсивно саморегулируемую экосистему электронного управления.
Федеральный проект «Цифровое государственное управление» показывает, что есть риски сохранения многих из выявленных в настоящее время проблем, потому что такую большую систему невозможно изменить быстрыми темпами. Например, для различных инструментов управления по результатам по-прежнему планируются разработка, внедрение и сопровождение различных информационных систем и платформ.
Так, для поддержки функций управления проектами планируются разработка и сопровождение типового облачного решения по автоматизации проектной деятельности органов государственной власти; для управления реализацией стратегических документов — цифровая платформа для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов.
— государственное управление;
— взаимодействие государства и граждан;
— взаимодействие государства и бизнеса.
70 % взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями, осуществляемых в цифровом виде;
100 % приоритетных государственных услуг и сервисов будут предоставляться без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн;
70 % основных данных прошло гармонизацию (соответствие мастер-данным);
90 % внутриведомственного и межведомственного юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений.
Так как процесс цифровизации в нашей стране находится на стадии формирования, можно сказать, что потенциал современных цифровых технологий позволяет предположить вероятные направления их использования в государственном управлении.
Внедрение цифровых технологий в государственное управление
Процессы внедрения цифровых технологий в государственное и муниципальное управление требуют задействования специализированных команд цифровой трансформации, построенных на ролевой модели управления проектами — каждый участник такой команды имеет конкретную квалификацию, компетенции и зону ответственности.
Цифровая команда, как правило, имеет следующую структуру:
- CDTO(Chief Digital Transformation Officer) — руководитель по цифровой трансформации, проводник единой политики цифрового развития, который который обеспечивает управление реализацией проектов цифровой трансформации и координацию проектов национальной программы «Цифровая экономика» с другими органами власти, а также выбирает цели проекта, вырабатывает последовательность действий и согласовывает бюджет;
- главный архитектор платформы, который отвечает за проведение практической автоматизации, обеспечивает целостность платформы, включая поддержку системы управления бизнес-процессами, единство бизнес-процессов и интеграцию процессов всех участников платформы на взаимовыгодной основе. Также он создает единый подход к построению системы управления данными, включая интеграцию с внешними источниками, разработку релевантных механизмов обмена данными и контроля целостности данных, интеграции и синхронизации данных внутри всех систем платформы и внешних систем;
- CDO (Chief Data Officer) — руководитель по работе с данными, который отвечает за своевременное обеспечение подразделений необходимыми данными и аналитикой, их хранение и обработку. В его обязанности также входит управление архитектурой данных и поддержание необходимых IT-процессов. Основной функцией CDO в субъектах Федерации в первую очередь является интеграция данных, в рамках которой осуществляется интеграция с федеральными ГИС, консолидация внутренних данных, консолидация данных муниципальных образований, интеграция с коммерческими экосистемами;
- CTO (Chief Transformation Officer) — руководитель по цифровому проектированию и процессам, который отвечает за внедрение процессного подхода и проектирование новых цифровых сервисов. В компетенции CTO входят процессное управление, изучение потребностей потенциальных пользователей информационных ресурсов и цифровых продуктов и сервисов, а также решение слабоструктурированных задач.
Цифровые технологии в государственном управлении
Использование цифровых технологий в государственном управлении обеспечивает решение задач:
- коммуникационной — поиска и сбора информации, ее хранения и распространения, информирования граждан;
- управленческой — информационного обеспечения принятия управленческих решений и их доведения до нижестоящих руководителей и подчиненных;
- образовательной — обучения кадрового состава министерств и ведомств через вебинары, видео-лекции, образовательные порталы и контроля знаний служащих при помощи систем электронного тестирования;
- административной — электронного документооборота и делопроизводства;
- контрольной — расширения измеримых показателей работы, организации видеофиксации и онлайн параметрального контроля;
- хранения — архивирования данных;
- исследовательской — поиска новой информации и обработки релевантного опыта;
- безопасности — защиты информации с ограниченным доступом и секретных данных, предотвращения и нейтрализации угрозы кибератак.
Внедрение цифровых технологий в государственное управление является нацелено на предоставление гражданам и организациям доступа к приоритетным государственным услугам и сервисам в цифровом виде, создание национальной системы управления данными, развитие инфраструктуры электронного правительства («Умное правительство», smart government), применение сквозных платформенных решений в государственном управлении.
Наиболее востребованными в системе государственного управления являются такие технологии, как:
- большие данные (Big Data). В государстве данные могут использоваться в первую очередь для принятия решений, оценки позитивных и негативных последствий этих решений, определения ранее скрытых зависимостей. На основании анализа данных (аналитика также проводится с помощью нейронных сетей) ставятся гипотезы и формулируются решения, предоставляемые ответственным должностным лицам;
- искусственный интеллект (ИИ), который делится на сильный и слабый. В области слабого искусственного интеллекта сейчас наиболее популярны технологии распознавания образов, распознавания и синтеза речи, распознавания паттернов промышленных и других данных, а также нейросети. Эта технология в госуправлении выступает инструментом работы с большими данными: нейронные сети и другие методы машинного обучения на основании данных, собранных за прошедший период, пытаются спрогнозировать ближайшее будущее. Сильный ИИ находится в стадии разработки;
- системы распределенного реестра (блокчейн). Технология блокчейн в госуправлении позволяет существенно упростить управление доверенной информацией о физических лицах, организациях, активах и осуществляемой деятельности, повысить защиту систем государственных услуг и государственных баз данных от злоумышленников, повысить прозрачность бюджетного процесса и снизить коррупционный риск, облегчить и ускорить взаимодействие граждан с органами власти и межведомственное взаимодействие;
- интернет вещей (Internet of Things, IoT) и цифровая прослеживаемость. Интернет вещей применяется для сбора данных об эксплуатации, для мониторинга исполнения работ, выявления нарушений, контроля условий в системах государственного управления, а также для встраивания финансовых операций в потребительские действия (которое осуществляется устройствами интернета вещей). Цифровая прослеживаемость — это практически реализуемые проекты, работающие на повышение доверия к товарам и транзакциям и производящие данные о них;
- квантовые коммуникации (квантовые сети). На основании квантовых эффектов возможно построение и вычислительных систем, которые рассматриваются как перспективные схемы связи и информационной защиты. В «государственном» аспекте существует целый ряд применений квантовых технологий: создание надежной защиты для IoT, организация квантового интернета, развитие новой элементной базы (переход государственных дата-центров на оптическую связь).
Цифровые технологии в так называемом «новом государственном управлении» позволяют эффективно принимать решения, разрабатывать цифровые административные кодексы и машиночитаемые законы, выстраивать сообщества государственных IT-разработчиков.
3 Перспективы развития электронного государственного управления в условиях цифровой трансформации
Использование ИКТ в государственном управлении связано с развитием инновации «электронное правительство», начавшейся для нашего государства в 2000 г. с принятия Окинавской Хартии глобального информационного общества. Как отмечается в научной литературе, осуществление этих инноваций на основе имплементации ИКТ в сфере государственного управления расширяет возможности оборота информационных ресурсов в правотворческой и правореализующей деятельности на разных уровнях.
По факту выделялись две стратегические линии новой организации государственного управления: во-первых, формирование единых информационных систем для обеспечения доступа граждан и организаций к результатам деятельности органов публичной власти; во-вторых, предоставление публичных услуг с использованием ИКТ. Указанные направления реализовались на основе федеральных программ развития «Электронная Россия» и «Информационное общество».
Но с точки зрения пользователя, как нам видится, — электронное правительство это форма реализации государственного управления, основанная на синергетическом взаимодействии ИКТ и информационных ресурсов (данных) в целях предоставления государственных услуг
Следует отметить, что при реализации электронного правительства различают технологическую и коммуникативную компоненты.
Технологическая компонента в управлении связана с процессами информатизации, с упором на применение ИКТ в управлении как вспомогательного инструментария. Коммуникативная компонента выражается в активном внедрении ИКТ в государственное управление в целях создания прозрачной информационной среды, повышения открытости публичной власти, более эффективного взаимодействия власти и населения, становления и упрочения электронной демократии в России. В указанной Концепции присутствовали обе компоненты, однако на первых этапах акцентировался именно технологический подход в организации электронного правительства, как способ модернизации существующих государственных управленческих структур и услуг с помощью ИКТ.
Обращаем внимание, что в ходе оценки ООН в 2018 г. рейтинг России по уровню развития электронного правительства составил 32 место, что несколько улучшило наш показатель 2016 г. Однако наращивание уровня информатизации и количества электронных государственных услуг в настоящий момент являются недостаточными факторами не только для развития, но и для перехода на новый уровень электронного (цифрового) управления. Тем не менее, в указанной Стратегии развития информационного общества сохраняются отдельные элементы технологического подхода, определяя роль ИКТ зачастую как обеспечительную, вспомогательную для государственного управления.
Также в научной литературе подчеркивается, что электронное правительство России, структурно дезинтегрированное, реализующее ведомственный подход к оказанию публичных услуг, сосредоточенное на управлении сервисами, децентрализованное, с рядом дублирующих функций, имеющее отдельные узкоспециализированные узлы, еще далеко от правительства, организованного по сетевому принципу, использующего свой потенциал для совместной с обществом и бизнесом выработки решений проблем стратегического и экономического развития.
Лидеры же электронного правительства (Дания, Великобритания и др.), преодолевая негативные факторы, в настоящий момент уже переходят от электронного правительства — к цифровому, что подразумевает перевод государственных услуг в цифровой формат от момента обращения за услугой до их исполнения, опираясь преимущественно на данные, а не на документы.
Каждый орган государственной власти или государственное должностное лицо может быть доступно онлайн, и каждый гражданин имеет определенную цифровую подпись для «подписания» важных документов.
1) трансформация цифровых услуг в государственном секторе, ориентированных на всех пользователей и везде, где это возможно;
2) полная трансформация департамента, путем преобразования способов предоставления своих услуг, с помощью цифровых технологий, что приведет к более гибкому управлению, улучшит обслуживание граждан по всем каналам и повысит эффективность;
3) внутренняя трансформация правительства, которая не обязательно внешне повлияет на публичные сервисы, но имеет значение для повышения уровня межведомственного взаимодействия, путем преобразования внутреннего управления.
Однако в России системной переоценки цифровой организации еще не произошло, что сдерживает развитие нового этапа электронного государственного управления, в том числе, по ряду географических, демографических, экономических причин.
Так, в качестве альтернативы сохраняются традиционные способы (неэлектронные) оказания публичных услуг, так как часть населения страны нуждается не только в повышении компьютерной грамотности, но и в выравнивании возможностей доступа к этим электронным услугам. Решить эту задачу без государственной социальной поддержки не представляется возможным. Также важнейшим условием развития данного направления является организация систематического повышения квалификации служащих публичных органов по работе с ИКТ и в сфере информационной культуры.
Однако, на наш взгляд, основным условием реализации и дальнейшего развития электронного правительства выступает именно способность (возможность) граждан быть участниками электронного государственного управления и именно это положение как базис (принцип) должно браться за основу дальнейшего реформирования.
А вот получение документа в очной форме, через взаимодействие с чиновником на личном приеме, является отдельно оплачиваемой услугой. Этот опыт можно использовать в целях преобразования работы многофункциональных центров из посредников по оказанию государственных услуг в центры помощи подключения к цифровым сервисам.
Кроме того, ряд норм действующего законодательства РФ являются «тормозом» развития цифрового управления, ориентируясь преимущественно на традиционные механизмы государственного управления. Так, в соответствии с законодательством РФ об обращениях граждан, общий срок порядка рассмотрения обращений составляет 30 дней, исключая возможность мгновенного исполнения при электронном обращении, что не оправдывает ожидания электронного документооборота.
Очевидно, что темпы социальных изменений в ходе технического прогресса ускоряются и это повышает ожидания людей в отношении того, что государственное управление будет применять современные методы и технологии для улучшения своих услуг и межведомственного взаимодействия. Традиционное право не успевает за этими трансформациями, что также требует преобразования правовой платформы государственного управления.
В качестве инфраструктуры электронного правительства в Стратегии развития информационного общества в РФ рассматривается совокупность размещенных на территории страны государственных информационных систем, программно-аппаратных средств и сетей связи, с помощью которых обеспечивается при оказании услуг и осуществлении иных функций в электронной форме межведомственное взаимодействие органов публичной власти, граждан и организаций. На наш взгляд, необходимо данное определение дополнить элементом — информационные ресурсы (данные), без которых представляется невозможным не только оказание публичных услуг, но собственно ради которых большинство услуг востребованы (в виде результата этой услуги).
Можно определить следующие признаки информационного ресурса: это документ или структурированный массив документов (система документов); имеет определенную форму, удобную для формирования, хранения, передачи и восприятия; содержит социально значимую информацию, отобранную по определенным признакам.
Анализируя сказанное, можно сделать вывод о том, что при разработке дефиниции «информационный ресурс», законодателю следует учитывать не только его материальную, но и идеальную (содержательную) сторону.
Нам же представляется, что информационный ресурс это сведения (социально значимая информация), сформированные по определенному критерию (признаку) и зафиксированные на материальном носителе в любой форме представления.
Таким образом, информация (оцифрованные данные) становится стратегическим ресурсом государственного управления. Однако эффективный переход на цифровую платформу государственного управления возможен при системном подходе по всем направлениям цифрового правительства, в том числе, внесение изменений в законодательство, в административные внутриведомственные процессы, повышение компьютерной грамотности и информационной культуры государственных служащих и населения, технологической инфраструктуры и инвестиционных моделей и др.